一、案件提示

　　商事制度改革后，为了提高登记效率和便利化，各级工商机关提倡对申请材料进行形式审查，在登记实践中，通过形式审查并当场办结或当场告知补正材料后办结的许可案例占绝大多数，鲜有遇到“受理-实质性审查-不予登记”的情形，因此，有时注册官会忽略了登记过程“受理-审查-决定”这三个实质性环节的先后关系，即在受理、审查后却以“不予受理通知书”替代“登记驳回通知书”，文书误用，也违反正常的登记程序。

　　二、基本案情

　　原告张某于2016年12月3日，向某县市场监督管理局（以下简称“登记机关”）提交了个体工商户开业登记申请书、申请人身份证明、房屋租赁合同、经营场所部分产权证明,提出个体工商户开业登记申请。被告收到申请材料后，对申请材料实质性内容即住所（经营场所）证明进行核实，并根据当地住建部门出具的该申请场所存在违法建筑的证明，对该申请发出《不予受理通知书》，做出了不予受理的决定。

　　三、争议焦点

　　1.在商事制度改革背景下能否对申请材料实质内容进行核实，即本案被告能否对提交的住所（经营场所）证明合法性进行核实？

　　2.本案被告是否依法对申请材料实质性内容即住所（经营场所）证明合法性进行核实?

　　3.本案被告对申请材料实质性内容核实后，根据核查结果应该做出何种决定?

　　四、一审审理情况

　　原告诉称：一是被告对住所（经营场所）证明的合法性进行审查是超越权限的违法行为。《个体工商户条例》第八条、《个体工商户登记管理办法》第十四条第三款规定个体工商户登记材料对经营场所的要求仅为“经营场所证明”;《福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》第十条第二款及《南平市市场主体住所（经营场所）登记管理规定》第十一条第三款明确规定，申请登记的经营场所系租赁房屋的，经营场所证明为租赁合同复印件或原件；《福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》（闽政[2014]25号）和《南平市市场主体住所（经营场所）登记管理规定》（南政综（2014）143号）第九条均指出登记机关审查的对象为经营场所的合法使用性，并非经营场所的合法性。根据相关行政法律法规，是否存在违法建筑的认定与处罚，法律是授权城乡建设主管部门管辖，其与工商营业登记分属两个不同的行政法律关系。被告对经营场所的经营条件、功能用途以及是否属于禁止准入区域负面清单范畴等经营场所合法性进行实质性审查，超越权限、构成违法；被告要求提交经营场所合法证明是增设前置性行政许可或行政许可前置条件的行为，构成违法。二是被告未依法定程序对住所（经营场所）证明进行核实。根据《个体工商户条例》第九条、《个体工商户登记管理办法》第十八条第二款规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式，登记机关应当当场告知申请人需要补正的全部内容。原告提交的申请材料中的“场所证明”仅指向该场所的部分证明，属于材料不齐全，被告应当场告知而未告知，属程序违法；根据《行政许可法》第三十四条第三款规定，登记机关对申请材料的实质性内容需要核实的，应指派两名以上工作人员进行实质审查，被告未依法执行该程序。三是被告不予受理决定违反法定程序。受理原告开业申请时并未当场告知其补正材料，而是在受理数日之后，又以该申请场所存在违法建筑为由作出不予受理的决定，是违反登记程序行为。

　　被告辩称：一是登记机关有权对申请材料的实质内容进行核实。现行的《行政许可法》第三十四条第三款、《个体工商户条例》第九条第一款第二项、《个体工商户登记管理办法》第二十条第二款都明确赋予登记机关对申请材料的实质性内容进行核实的职权，即根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

　　二是登记机关依法对申请材料的实质性内容进行核实。从以下等各级政府颁布一系列文件的内容：国务院的《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号）的第二部分第（三）条、《福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》第十二条、《南平市市场主体住所（经营场所）登记管理规定》第九条，可以明确以下两点：一是申请人提交场所证明应该是“合法使用”的才可予以登记；二是对市场主体住所（经营场所）的条件，各地方政府可以根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，按照既方便市场主体准入，又有效保障经济社会秩序的原则，公布市场主体住所禁止准入负面清单。本案申请的经营场所，处于当地政府市场主体住所禁止准入负面清单之“两违”建筑的范围，根据《行政许可法》第十一条“设定行政许可，…‥应当维护公共利益和社会秩序…‥”之规定，工商登记机关为维护公共利益、社会秩序及登记成立的合法性，应该启动对个体工商户的法定登记事项“经营场所证明”进行实质审查。

　　对“经营场所证明”进行核实过程中必然会涉及到对其合法性或合法使用性的核实，本案登记机关并未对其合法性或合法使用性直接做出认定，而是指派三名工作人员对原告申请材料进行核实，并根据负有违法建筑管理之法定职责的住建部门已认定的结果做出了行政决定。核实经营场所证明只是许可过程中的一个环节，不存在创设许可的行为，亦不存在超越法定权限的现象。登记机关行为属于依法对申请材料的实质性内容进行核实。

　　三是登记机关收到原告的申请材料，并未受理，只是先收件，经审核后，认为原告申请材料不符合要求，作出不予受理决定，并无不当。

　　法院认为：根据《福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》的第五条“市场主体应当使用真实、合法、安全的固定场所作为住所（经营场所），并对住所（经营场所）的真实性、合法性、安全性负责。”、第九条“申请人凭借住所（经营场所）合法使用证明向登记机关申请住所（经营场所）登记。”的规定，申请人在申请个体工商户开业登记时，登记的住所（经营场所）不仅要求合法还要求合法使用，因此，住所（经营场所）是否合法及合法使用均要求登记机关予以审查，原告主张登记机关的审查对象为经营场所的合法使用性而非合法性，法院不予支持。同时法院认为：根据《行政许可法》第三十二条、《个体工商户条例》第九条及《个体工商户登记管理办法》第十八、十九、二十、二十二条的规定，受理、登记系个体工商户开业登记的两个不同阶段的行政行为，登记机关需要对申请材料实质性内容进行核实的，应该在受理之后，登记之前。本案被告在收到原告申请材料后，发现原告提供的经营场所证明，在无法证实其登记的经营场所的所有建筑系合法的情形下，未告知申请人补正，而是对经营场所合法性核实后，径直作出不予受理通知书，违反了上述法律法规关于对个体工商户开业登记受理、审查、决定的程序规定。

　　五、一审判决

　　依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项，第七十九条之规定，判决如下：撤销被告作出的《不予受理通知书》；被告依法对原告个体工商户开业登记申请重新做出行政行为。

　　六、案后思考

　　1.正确理解改革精神是处理登记实践问题的前提。根据《行政许可法》第五条、第六条规定，实施行政许可要兼顾公平与效率。商事制度改革的目的在于简政放权，鼓励大众创业、万众创新，对于工商注册登记工作实践来讲其目的在于提高登记效率，但在提倡效率优先同时也要兼顾公平，对申请材料要坚持以书面形式审查为原则，以对实质性内容进行核实为例外，即，遇到确实需要对申请材料的实质性内容进行核实的情形，登记机关应当依法启动实质审查。

　　2.厘清各部门的监管权限是处理登记实践问题的关键。要完全领会商事制度改革精神，遵照“先照后证”的做法，各主管部门要加强事中事后监管，工商部门在准入环节不能越俎代庖，替有关主管部门把关。在准入环节确需对申请材料实质性内容进行核实的，如有涉及有关主管部门认定的内容，要根据各部门的职责分工，依法交由有权部门处理。今后遇到类似的情形，同样要遵循这个原则，避免出现越权的现象。

　　3.严格依照法定程序办理许可登记是做好许可登记工作的重要保障。根据《个体工商户条例》第九条及《个体工商户登记管理办法》第十八、十九、二十、二十二条的规定，登记过程存在三个实质性环节，即“受理-审查-决定”。本案的错误就在于程序违法，即形成了“受理-实质审查-不予受理”错误程序，其实质是用“不予受理通知书”替代了“登记驳回通知书”。因此，吃透法条、严格依法办理是今后做好登记工作的重要保障。